中國的軍費開支究竟幾何?

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    國防開支是衡量一國軍事能力最直接的指標之一。通過對比各國的國防開支總額,我們便可了解各方在軍事上的相對實力。軍費分配增減亦有時反映重大政治事件。

    由於中國的軍費支出狀況不夠透明,因此其軍事開支和軍事實力間的關係並非一目了然。雖然中國政府每年都公佈國防預算數字,但外界的估值常常遠高於官方數據。再加上軍費的具體分配情況並非完全公開,外界對中國的國防支出就更是霧裡看花。

    Defense Spending Giants

    This interactive compares China’s defense spending from 2000 to 2020 with other key countries. Use the filtering options to select other measures of spending or to look at another country grouping. Data provided by the SIPRI Military Expenditure Database.

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    追踪中國軍事開支

    軍費報告並無統一標準。雖然國際上已有聯合國軍費透明制度等規範,但是否遵行純屬自願。這意味著各國政府在通報軍事開支時,細節可多可少。中國於2007 年開始踐行上述聯合國製度,但軍費報告相較許多國家仍不夠透明。

    中國政府每年對開支信息進行一次通報。 2020年5月,中國財政部公佈了總額為人民幣1.27萬億元(1,786億美元1)的年度軍事預算,相較2019年的1.19萬億(1,723億美元2)增加6.6%3。該增幅也符合近年來預算增速降至個位數的趨勢。

    然而,中國的實際軍事支出仍引起廣泛爭論。斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)估計2018年的總金額接近2540億美元。國際戰略研究所(IISS)估計為2250億美元。美國國防部結論為超過2000億美元。

    儘管各方給出的數字不盡相同,但相比往年,中國政府提供的官方數據應該已經更加貼近實際國防開支水平。2002年,美國國防部報告指出,中國實際國防開支可能比官方預算高出四倍之多。相較之下,2018年國際和平研究所(SIPRI)給出的中國名義國防開支估計值是2500億美元,僅為官方數字的1.4倍。

    中國政府提供的數據透明度不一,提高外界估算中國國防開支的難度。1995年起發布的11份國防白皮書對中國軍事預算的用途都或多或少進行了闡述,但資訊的詳盡程度各有不同。1998年到2008年間發布的白皮書包含了中國與日、俄等國預算細分項目的對比。2008 年後,此類對比資訊不再列舉,直到2019年7 月才再次出現在最新發布的白皮書中。

    中國國防開支分配情況
    10億美元(2017年)
    總計
    金額 佔比(%)
    人員生活費 47.51 30.8
    訓練維持費 43.41 28.1
    裝備費 63.47 41.1
    總計 154.39 100
    數據來源:聯合國

    2013年和2015年發布的白皮書外,大部分國防白皮書還列出了三大開支類別:人員生活費、訓練維持費和裝備費4。中國政府表示,其每年都向聯合國提交各類別下的軍事開支信息,然而在聯合國祇能查詢到2006200720082017 財年5的相關信息,且報告長度僅有一頁。2005年前後的報告中,三個類別的開支基本持平。查看2019年的報告,會發現從2010年到2017年,各類別開支開始出現明顯差距。裝備費如今成了國防預算中的最大支出,在2017 年軍費中比重超過41%。

    請注意:本圖表中的數據來自2019年國防白皮書,與財政部提供的數字有所不同。

    中國政府提供的數據本身也並不一致,這使得中國的軍費開支更顯撲朔迷離。財政部提供的數字與2019年國防白皮書中的開支資訊並不一致6。這可能是因為財政部沒有把與民兵相關的支出計算在內。2017年,財政部提供的數據和國防白皮書中列出的軍費數字相差29億美元。

    中國官方總額與外部估計總額之間的差異源於不同開支分類方式。官方總額並不包括許多與軍事相關的支出,比如部分太空計劃、軍事企業的預算外收入、國防動員資金、某些軍事單位通過出售土地或多餘食物的收入、大學生入伍獎金、以及省級軍事基地的運營成本7

    官方軍事開支數據對比
    10亿人民币(1亿美元)
    年份 財政部 2019年國防白皮書
    2017 ¥1023.7 ($151.5) ¥1043.2 ($154.4)
    2016 ¥954.6 ($143.7) ¥976.6 ($147.0)
    2015 ¥886.9 ($142.4) ¥908.8 ($145.9)
    2014 ¥805.5 ($131.1) ¥829.0 ($134.9)
    2013 ¥720.2 ($116.3) ¥741.1 ($119.6)
    2012 ¥650.6 ($103.1) ¥669.2 ($106.0)
    2011 ¥583.0 ($90.2) ¥602.8 ($93.3)
    2010 ¥518.2 ($76.5) ¥533.3 ($78.8)
    資訊來源:財政部和國防部
    美元數值的計算基於國際貨幣基金組織提供的人民幣對美元年度平均匯率

    中國官方軍費數據還不包括公共治安開支,即人民武裝警察部隊(武警部隊)的相關費用。武警部隊是中國軍方下屬的準軍事警察組織,主要負責國內治安、執法和海洋權益保護,由中央軍事委員會直接管理。2017年武警部隊的官方預算是1400億人民幣(207億美元8)。

    中國並非唯一在官方國防預算中排除與國防有關支出的國家。印度的準軍事部隊隸屬於內政部(中央武裝警察部隊),而不屬於國防部。印度也提供少量有關太空和核武器支出的數據。美國的國防預算不包括核武器支出。但是,由於美國官方機構的預算透明度較高,分析師能夠從其他政府部門(例如能源部)預算推斷不同與軍事項目有關的支出。

    中國的軍費報告中還包含一些西方國家國防預算通常不會包含的費用,這使得估算中國的實際軍費難上加難。一直以來,中國官方提供的軍費數據都默認包含了軍事基建費用,但其實很多基建項目屬於軍民兩用,經費來自於地方及國家的非國防預算。同樣的,賑災款項也是由中國國防預算出資,再由非國防機構進行報銷,但這種報銷機制的流程和效力尚不明。

    在中國,退休的高級軍官享有的特殊待遇包括辦公室、助理以及優先享受醫療服務的權利,這些都是國防預算中的開支,但許多此類項目及相關費用在西方國家是由非軍事機構承擔的,這一區別使得估算中國軍事預算變得更為複雜。究竟此類開銷在中國國防預算中佔比多少,外界仍然不得而知。

    價格信息的缺失也增大了估算工作的困難。中國政府並不公開軍用物資和服務的具體價格,這使得按照購買力平價(PPP)標准進行計算顯得困難重重。此外,中國的國防預算究竟用於哪些物資的購置?中國和他國的哪些軍用物資具有可比性?此類關鍵問題沒有確切的答案,這也是估算工作的難點所在。在提供基於PPP的估算時,包括國際戰略研究所(IISS)在內的各家獨立機構都謹慎地指出,中國在軍事領域沒有準確可用的PPP匯率,因此無法按照PPP對各項軍事開支進行確切計算。

    中國軍事開支對比

    本章節數據來自國際和平研究所(SIPRI)9

    在過去二十年,中國的國防支出增長了近七倍,從1999年的396億美元躍升至2019年的2664億美元。中國目前在國防方面的支出為全球第二位,超過日本,韓國,菲律賓和越南的總和。然而,與2019年美國的7187億美元相比,中國的國防支出仍然相形見拙。

    中國國防開支的增長源自中國國內生產總值(GDP)上升。自2000年以來,中國的國防支出佔GDP比例一直在2%左右。這是日本軍費水平的兩倍(1%),但明顯低於美國(2019年為3.4%)。

    中國日益增加的國防開支背後,是二十多年來的現代化進程。1995年至1996年的台灣海峽危機發生後,中國認識到自身國防能力存在根本性缺陷,無法阻止外部勢力干涉主權爭端,於是決定全面開啟軍事現代化的進程。2000年以前,中國的國防預算基本處於零增長狀態,因此,中國國防開支的增長也是國內政策調整的結果。

    軍費總額不斷攀升,隨之而來的是一系列引人注目的採購計畫、軍事改革以及中國人民解放軍相關宗旨和戰略的調整。這些調整使得中國在地區和國際安全領域扮演起更重要的角色。中國參與聯合國維和行動,出兵抗擊海盜,提供人道主義援助,幫助救災賑災,這些對全球治理的貢獻是大家喜聞樂見的,但另一方面,中國努力維護東海和南海地區日益增長的安全利益,也導致其與區域內各方關係緊張。

    雖然過去十五年間,中國的國防開支大幅增加,但相較美國的軍事預算,還是難以望其項背。2018年美國國防預算在GDP中佔比高達3.1% ,名義開支比中國高出了2.5倍以上。即便把統計口徑不同這一因素考慮在內,中國的軍費仍然與美國相去甚遠。不過值得一提的是,美國的軍事勢力遍布全球,而中國仍聚焦印太地區的安全事務。

    若論軍事開支在政府總開支中的佔比,中國的相關數據有明顯下降,已從2001年的12%降至2018年的5.5%。而美國的軍費佔比在2002至2011年明顯上升後,也同樣開始回落,目前已經降至911事件前的水平(2001年和2018 年皆為9%)。雖然俄羅斯的軍費佔比依然總體處於高位,但相比2016年14.8%的水平,2018年已經下降至11.4%。區域內大部分國家2018年的軍費佔比都持平或小幅下降10

    就各大地區總體情況而言,東亞地區的軍費開支已接近東西歐軍費開支的總和。從1990年到2018年,東亞軍費開支從894億美元上升至3363億美元,這一增長主要來自於中國軍費的增加。1990年,中國在東亞地區總軍事開支中佔比僅23.4%,而2018年,這一數字已躍升至71.1%。縱觀整個亞洲(包括中東國家在內),中國的軍費佔地區總軍事開支的48.4%。ChinaPower