中國的軍費開支究竟幾何?

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    國防開支是衡量一國軍事能力最直接的指標之一。通過對比各國的名義國防開支總額或國防開支佔政府總開支的比重,便可了解各方在軍事上的相對實力。而一些導致國防預算或增或減的重大政治事件,在軍費分配上亦可見一斑。不管一國軍費總額多高,最終都仍需把這種潛在實力轉化為預期結果。

    由於中國的軍費支出狀況不夠透明,因此其軍事開支和軍事實力間的關係並非一目了然。雖然中國政府每年都公佈國防預算數字,但外界的估值常常遠高於官方數據。再加上軍費的具體分配情況並非完全公開,外界對中國的國防支出就更是霧裡看花。

    Defense Spending Giants

    This interactive compares China’s defense spending from 2000 to 2018 with other key countries. Use the filtering options to select other measures of spending or to look at another country grouping. Data provided by the SIPRI Military Expenditure Database.

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    追踪中國軍事開支

    軍費報告並無統一標準。雖然國際上已有聯合國軍費透明制度等規範,但是否遵行純屬自願。這意味著各國政府在通報軍事開支時,細節可多可少。中國於2007 年開始踐行上述聯合國製度,但軍費報告相較許多國家仍不夠透明。

    中國政府每年對開支資訊通報一次。2019年3月,中國財政部公佈了總額為1.19萬億元(1775億美元1)的年度軍事預算,相較2018年的1.11萬億(1674億美元 2)增加7.5%3。該增幅也符合近年來預算增速降至個位數的趨勢。

    儘管如此,對於中國的實際軍事開支,各方依然眾說紛紜。斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)認為,2018年中國實際軍事開支總額約2500億美元,而國際戰略研究所(IISS)2017年給出的估算是2090 億美元。美國國防部研判中國2018年實際國防開支很可能超過了2000億美元。

    儘管各方給出的數字不盡相同,但相比往年,中國政府提供的官方數據應該已經更加貼近實際國防開支水平。2002年,美國國防部報告指出,中國實際國防開支可能比官方預算高出四倍之多。相較之下,2018年國際和平研究所(SIPRI)給出的中國名義國防開支估計值是2500億美元,僅為官方數字的1.4倍。

    中國政府提供的數據透明度不一,提高外界估算中國國防開支的難度。1995年起發布的11份國防白皮書對中國軍事預算的用途都或多或少進行了闡述,但資訊的詳盡程度各有不同。1998年到2008年間發布的白皮書包含了中國與日、俄等國預算細分項目的對比。2008 年後,此類對比資訊不再列舉,直到2019年7 月才再次出現在最新發布的白皮書中。

    中國國防開支分配情況
    10億美元(2017年)
    總計
    金額 佔比(%)
    人員生活費 47.51 30.8
    訓練維持費 43.41 28.1
    裝備費 63.47 41.1
    總計 154.39 100
    數據來源:聯合國

    2013年和2015年發布的白皮書外,大部分國防白皮書還列出了三大開支類別:人員生活費、訓練維持費和裝備費4。中國政府表示,其每年都向聯合國提交各類別下的軍事開支信息,然而在聯合國祇能查詢到2006200720082017 財年5的相關信息,且報告長度僅有一頁。2005年前後的報告中,三個類別的開支基本持平。查看2019年的報告,會發現從2010年到2017年,各類別開支開始出現明顯差距。裝備費如今成了國防預算中的最大支出,在2017 年軍費中比重超過41%。

    請注意:本圖表中的數據來自2019年國防白皮書,與財政部提供的數字有所不同。

    中國政府提供的數據本身也並不一致,這使得中國的軍費開支更顯撲朔迷離。財政部提供的數字與2019年國防白皮書中的開支資訊並不一致6。這可能是因為財政部沒有把與民兵相關的支出計算在內。2017年,財政部提供的數據和國防白皮書中列出的軍費數字相差29億美元。

    中國的軍費報告不夠透明,導致官方數據和外界估算存在差距,原因可能是各方在計算開支時包括的內容有所不同。中國的官方數據並不包含某些與軍事相關的開支,如中國的航天項目、軍方持股的商業公司帶來的預算外收入、國防動員經費、一些單位經授權的土地及食品生產盈餘銷售、針對大學生的入伍獎金、省軍區基地的運營成本等

    7

    官方軍事開支數據對比
    10亿人民币(10亿美元)
    年份 財政部 2019年國防白皮書
    2017 ¥1023.7 ($151.5) ¥1043.2 ($154.4)
    2016 ¥954.6 ($143.7) ¥976.6 ($147.0)
    2015 ¥886.9 ($142.4) ¥908.8 ($145.9)
    2014 ¥805.5 ($131.1) ¥829.0 ($134.9)
    2013 ¥720.2 ($116.3) ¥741.1 ($119.6)
    2012 ¥650.6 ($103.1) ¥669.2 ($106.0)
    2011 ¥583.0 ($90.2) ¥602.8 ($93.3)
    2010 ¥518.2 ($76.5) ¥533.3 ($78.8)
    資訊來源:財政部和國防部
    美元數值的計算基於國際貨幣基金組織提供的人民幣對美元年度平均匯率

    中國官方軍費數據還不包括公共治安開支,即人民武裝警察部隊(武警部隊)的相關費用。武警部隊是中國軍方下屬的準軍事警察組織,主要負責國內治安、執法和海洋權益保護,由中央軍事委員會直接管理。2017年武警部隊的官方預算是1400億人民幣(207億美元8)。

    中國並非唯一一個把某些國防開支從官方預算中剔除的國家。在印度,包括中央武裝警察部隊在內的準軍事部隊皆隸屬於內政部,而非國防部。此外,對於航天及核武方面的開支,印度也並非開誠佈公。美國的核武經費由能源部調撥,這一點在美國的國防預算中也並未提及。不過,美國政府的預算透明度很高,因此分析人士能夠輕鬆了解各項差值背後的原因。

    中國的軍費報告中還包含一些西方國家國防預算通常不會包含的費用,這使得估算中國的實際軍費難上加難。一直以來,中國官方提供的軍費數據都默認包含了軍事基建費用,但其實很多基建項目屬於軍民兩用,經費來自於地方及國家的非國防預算。同樣的,賑災款項也是由中國國防預算出資,再由非國防機構進行報銷,但這種報銷機制的流程和效力尚不明。

    在中國,退休的高級軍官享有的特殊待遇包括辦公室、助理以及優先享受醫療服務的權利,這些都是國防預算中的開支,但許多此類項目及相關費用在西方國家是由非軍事機構承擔的,這一區別使得估算中國軍事預算變得更為複雜。究竟此類開銷在中國國防預算中佔比多少,外界仍然不得而知。

    價格信息的缺失也增大了估算工作的困難。中國政府並不公開軍用物資和服務的具體價格,這使得按照購買力平價(PPP)標准進行計算顯得困難重重。此外,中國的國防預算究竟用於哪些物資的購置?中國和他國的哪些軍用物資具有可比性?此類關鍵問題沒有確切的答案,這也是估算工作的難點所在。在提供基於PPP的估算時,包括國際戰略研究所(IISS)在內的各家獨立機構都謹慎地指出,中國在軍事領域沒有準確可用的PPP匯率,因此無法按照PPP對各項軍事開支進行確切計算。

    中國軍事開支對比

    本章節數據來自國際和平研究所(SIPRI)9

    中國國防開支在過去二十年漲幅接近八倍,從1998年的312億美元增加至2018年的2392 億美元。目前,中國的國防開支已超過日本、韓國、菲律賓和越南的總和,僅次於美國,位居世界第二。

    中國軍事支出的增長與國內生產總值(GDP)的增速保持一致。自2000年來,中國的國防開支在GDP 中一直佔比2% 左右。相比之下,日本的軍費支出保持在GDP的1% 左右,但日本首相安倍晉三已提出要增加軍費,未來軍費佔GDP的比重或有所攀升

    中國日益增加的國防開支背後,是二十多年來的現代化進程。1995年至1996年的台灣海峽危機發生後,中國認識到自身國防能力存在根本性缺陷,無法阻止外部勢力干涉主權爭端,於是決定全面開啟軍事現代化的進程。2000年以前,中國的國防預算基本處於零增長狀態,因此,中國國防開支的增長也是國內政策調整的結果。

    軍費總額不斷攀升,隨之而來的是一系列引人注目的採購計畫、軍事改革以及中國人民解放軍相關宗旨和戰略的調整。這些調整使得中國在地區和國際安全領域扮演起更重要的角色。中國參與聯合國維和行動,出兵抗擊海盜,提供人道主義援助,幫助救災賑災,這些對全球治理的貢獻是大家喜聞樂見的,但另一方面,中國努力維護東海和南海地區日益增長的安全利益,也導致其與區域內各方關係緊張。

    雖然過去15年間,中國的國防開支大幅增加,但相較美國的軍事預算,還是難以望其項背。2018年美國國防預算在GDP中佔比高達3.1% ,名義開支比中國高出了2.5倍以上。即便把統計口徑不同這一因素考慮在內,中國的軍費仍然與美國相去甚遠。不過值得一提的是,美國的軍事勢力遍布全球,而中國仍聚焦印太地區的安全事務。

    若論軍事開支在政府總開支中的佔比,中國的相關數據有明顯下降,已從2001年的12%降至2018年的5.5%。而美國的軍費佔比在2002至2011年明顯上升後,也同樣開始回落,目前已經降至911事件前的水平(2001年和2018 年皆為9%)。雖然俄羅斯的軍費佔比依然總體處於高位,但相比2016年14.8%的水平,2018年已經下降至11.4%。區域內大部分國家2018年的軍費佔比都持平或小幅下降10

    就各大地區總體情況而言,東亞地區的軍費開支已接近東西歐軍費開支的總和。從1990年到2018年,東亞軍費開支從894億美元上升至3363億美元,這一增長主要來自於中國軍費的增加。1990年,中國在東亞地區總軍事開支中佔比僅23.4%,而2018年,這一數字已躍升至71.1%。縱觀整個亞洲(包括中東國家在內),中國的軍費占地區總軍事開支的48.4%。ChinaPower

    1. 按照報告發布日即2019 年3 月5 日的人民幣對美元平均匯率6 .703:1 計算。
    2. 中國財政部公佈增幅為7.5% ,此為按照人民幣計算的名義增幅。若按照美元計算,名義增幅為6%。
    3. 按照2018 年人民幣對美元平均匯率6.614 :1 計算。
    4. 1998 到2010 年間出版的白皮書以偶數年命名。2010 年起,命名方式進行了調整,如今的國防白皮書以奇數年命名,如2013年、2015年。
    5. 中國2017 年的報告未透過聯合國線上工具提交,因此該報告被單獨陳列。
    6. 國防白皮書中的數據與中國提交給聯合國的報告中的數據一致。
    7. 有未經證實的消息稱中國的航母經費可能未被納入官方開支數據當中
    8. 按照2017 年人民幣對美元的平均匯率6.757:1 計算。
    9. 數據單位皆為2017 年的美元(不變價值)
    10. 值得一提的是,巴基斯坦2018 年軍費佔政府總體開支的18.5% ,較2017 年的17.7% 增幅不大,但明顯上升。